9 o 10 seggi al gruppo di maggioranza?

E’ il tormentone del momento, che rende ancor più calda e assolata questa estate palagianese. Durante la convalida degli eletti, nel primo Consiglio comunale, il gruppo di minoranza si è astenuto sulla convalida del consigliere di maggioranza Mauro Tagariello.

Questo in virtù di un eventuale ricorso di Onofrio Caponio, non eletto, ma il più suffragato della Casa di Tutti (136 voti di preferenza), lista della coalizione di centrodestra. Palagiano caput mundi? Mica tanto, se si pensa che sulla vicenda è anche intervenuto, con indice accusatore, Gianfranco Chiarelli, consigliere regionale del PdL. Cerchiamo ora di far chiarezza sull’intera vicenda, con delle premesse: analizzeremo il tutto da un punto di vista strettamente giuridico, per cui l’articolo potrebbe risultare noioso per alcuni utenti; chi lo vorrà, alla fine potrà avere una sua opinione, su come si potrebbe evolvere la vicenda, fondata su sentenze del TAR e del Consiglio di Stato; volutamente, non esprimerò il mio parere in merito, per cui mi limiterò solo ad esporre fatti e dati.

Diciamo subito che, come si renderà chiaro in seguito, esiste un vuoto legislativo sulla procedura di attribuzione dei seggi, per l’elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti (la circolare del Ministero dell’Interno, n. 8/2012, citata più avanti, parla di “assenza di specifica disposizione normativa”). Infatti, mentre per l’elezione del Consiglio provinciale, è previsto un “arrotondamento all’unità superiore qualora il numero dei consiglieri da attribuire al gruppo o ai gruppi contenga una cifra decimale superio­re a 50 centesimi”, nulla è previsto per i Comuni superiori a 15mila abitanti. Ed è proprio in virtù di questa lacuna, che sono arrivati, e di sicuro arriveranno, ricorsi al TAR ed al Consiglio di Stato.

Martina Franca, elezioni comunali 2012. Consiglieri da eleggere 24. Alla maggioranza di centrosinistra, vengono assegnati 15 seggi, alla minoranza 9 seggi.
Fasano, elezioni comunali 2012. Consiglieri da eleggere 24. Alla maggioranza di centrodestra, vengono assegnati 14 seggi, alla minoranza 10 seggi.

E’ evidente che, se il legislatore frettoloso, invece di impaludarsi ed impaludarci, avesse previsto la valutazione dei decimali, questo non sarebbe successo. E non sarebbe successo neanche se, in modo simile alla composizione dei Consigli, non avesse introdotto cifre percentuali, ma precise definizioni numeriche. Esempio: non il 60%, ma 14 o 15 seggi.

L’art. 73 Testo Unico, comma 10, riporta: “Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al primo turno, alla lista o al gruppo di liste a lui collegate che non abbia già conseguito, ai sensi del com­ma 8, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, ma abbia ottenuto almeno il 40 per cento dei voti validi, viene assegnato il 60 per cento dei seggi, sempreché nes­suna altra lista o altro gruppo di liste collegate abbia superato il 50 per cento dei voti validi. Qualora un candidato alla carica di sindaco sia proclamato eletto al secondo turno, alla lista o al gruppo di liste ad esso collegate che non abbia già conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60 per cento dei seggi del consiglio, viene assegnato il 60 per cento dei seggi, sempreché nessuna altra lista o altro gruppo di liste collegate al primo turno abbia già superato nel turno medesimo il 50 per cento dei voti validi. I restanti seggi vengono assegnati alle altre liste o gruppi di liste collegate ai sensi del comma 8”.

Mentre nel co. 1, per stabilire quanti candidati debbano contenere le varie liste, è previsto l’arrotondamento delle cifre decimali (“Le liste per l’elezione del consiglio comunale devono comprendere un numero di candi­dati non superiore al numero dei consiglieri da eleggere e non inferiore ai due terzi, con arrotondamento all’unità superiore qualora il numero dei consiglieri da comprendere nella lista contenga una cifra decimale superiore a cinquanta centesimi”), nel comma 10 non è previsto nessun arrotondamento.

Per analogia, quanto ora esamineremo per il nostro Comune, Palagiano, può essere esteso anche a Comuni con dimensioni maggiori.

Palagiano.

I seggi da assegnare sono 16. Di questi, il 60% alla coalizione vincente, il 40% a quella soccombente.

60% di 16 seggi = 9,6. 40% di 16 seggi = 6,4.

Composizione del Consiglio comunale Palagiano: 10 seggi maggioranza, 6 seggi minoranza.
Facciamo ora delle riflessioni, che si renderanno molto utili quando fra poco esamineremo le sentenze sull’argomento.

Con l’attuale distribuzione dei seggi, alla maggioranza viene attribuito il 62,5% dei seggi, alla minoranza il 37,5%.

Con 9 seggi alla maggioranza, e 7 seggi alla minoranza, avremmo, rispettivamente: 56,25% e 43,75%.

In entrambi i casi, come risulta evidente, non vengono rispettate le percentuali del 60% e del 40%, che qualche giudice con molto senso dell’ironia, come scopriremo più avanti, ritiene siano “limiti invalicabili”.

Sentenza Consiglio di Stato N. 2928 del 21.05.2012.

Elezioni il 15 – 16 maggio 2011. Sentenza del TAR, 20 ottobre 2011. Sentenza del Consiglio di Stato, 21 maggio 2012.

Nel Comune di Chioggia, il 15 – 16 maggio 2011 si sono tenute le elezioni per il rinnovo del consiglio comunale e la nomina del sindaco. Alla coalizione collegata al sindaco eletto venivano assegnati 14 seggi, che, secondo il calcolo dell’Ufficio Elettorale Centrale costituivano il 60% dei 24 seggi da assegnare. I restanti 10 seggi venivano assegnati alle altre coalizioni.

60% di 24 = 14,4.

40% di 24 = 9,6.

La maggioranza chiede un seggio in più, ritenendo che 14.4 vada arrotondato alla cifra superiore, quindi 15. Secondo il TAR, la questione dell’arrotondamento in presenza di decimali, in quanto non specificamente regolata dall’art. 73 del d. lgv. n. 267 del 2000 (norma relativa all’elezione del sindaco), va risolta in base all’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale, facendo riferimento alla disciplina dettata per l’elezione del consiglio provinciale (art. 75, comma 8, del d. lgv. n. 267 del 2000), che in ordine all’arrotondamento in presenza di decimali, stabilisce che si fa luogo “…all’arrotondamento all'unità superiore qualora il numero dei consiglieri da attribuire al gruppo o ai gruppi contenga una cifra decimale superiore a 50 centesimi..”. Respingeva, in conseguenza il ricorso, poiché la cifra decimale non superava 50 centesimi.

Esaminiamo la questione più da vicino.

L’art. 12 citato, recita: “Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore. Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i princìpi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato”.

Il comma 8 dell’art. 75, riporta: “Qualora il gruppo o i gruppi di candidati collegati al candidato proclamato eletto presidente della provincia non abbiano conseguito almeno il 60 per cento dei seggi assegnati al consiglio provinciale, a tale gruppo o gruppi di candidati viene assegnato il 60 per cento dei seggi, con arrotondamento all’unità superiore qualora il numero dei consiglieri da attribuire al gruppo o ai gruppi contenga una cifra decimale superio­re a 50 centesimi. In caso di collegamento di più gruppi con il candidato proclamato eletto presidente, per determinare il numero di seggi spettanti a ciascun gruppo, si dividono le rispettive cifre elettorali corrispondenti ai voti riportati al primo turno, per 1, 2, 3, 4... sino a concorrenza del numero dei seggi da assegnare. Si determinano in tal modo i quozienti più alti e, quindi, il numero dei seggi spettanti ad ogni gruppo di candidati”.

La maggioranza, soccombente, va in appello, con la seguente motivazione: “Erroneamente il TAR avrebbe fatto ricorso all’analogia, applicando la disposizione di cui all’art. 75, comma 8, del d. lgv. n. 267 del 2000, che sarebbe, invece, norma eccezionale ed insuscettibile di applicazione analogica, non sussistendo nemmeno tra le due fattispecie l’eadem ratio che legittima l’applicazione analogica di norme. Assume, poi, che la ratio dell’arrotondamento all’unità superiore discende dalla finalità del premio di maggioranza previsto per le elezioni comunali, che è quello di garantire la governabilità dell’ente locale e che permea la disciplina in materia di elezioni degli organi del comune e che differisce totalmente da quella sottesa all’elezione degli organi della provincia che avviene sulla base di collegi uninominali”.

Sentenza del Consiglio di Stato.

L’appello è infondato e va respinto con diversa motivazione. Il co. 10 dell’art. 73 del Testo Unico, come risulta dal dato testuale, fissa nel 60% dei seggi del consiglio il limite massimo del c.d. premio di maggioranza o di governabilità. Ne consegue che quand’anche il rapporto percentuale non esprima un numero intero, le cifre decimali non potranno mai far variare in aumento il rapporto percentuale, facendo lievitare il numero dei seggi da assegnare alla coalizione collegata al sindaco vincente. La percentuale del 60% dei seggi esprime il numero massimo dei seggi attribuibili a titolo di premio di governabilità, sicché non si può far luogo ad alcun arrotondamento dei decimali all’unità superiore, non potendo mai essere superata per effetto dei decimali la percentuale del 60% dei seggi attribuibili alla coalizione collegata al sindaco vincente. Da ciò l’infondatezza della rivendicazione del ricorrente di un ulteriore seggio per arrotondamento all’unità superiore della cifra decimale (14,4) espressa dal calcolo aritmetico del 60% di 24. Infatti, tale arrotondamento all’unità superiore comporterebbe l’attribuzione alla coalizione collegata al sindaco vincente di un ulteriore seggio con superamento del limite invalicabile del 60% dei seggi attribuibili a detta coalizione nelle condizioni previste dalla legge. Quanto sin qui esposto evidenzia che nella disciplina dell’art. 73 del TUEL non esiste alcun vuoto legislativo, essendo al contrario una disciplina compiuta. Ne consegue l’erroneità del percorso logico seguito dal TAR nel fare ricorso all’interpretazione analogica di cui all’art. 12, secondo comma, delle preleggi, applicando disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe, atteso che l’interpretazione analogica ricorre solamente “se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione” e se all’interno del sistema ed attraverso l’interpretazione logico – sistematica, permangano dubbi interpretativi, mentre nel caso la questione trova risposta nell’interpretazione logico – sistematica della stessa disposizione di cui all’art. 73 del TUEL. Invero, la questione dell’arrotondamento dei decimali all’unità superiore o all’unità inferiore, è rimessa al legislatore che, a seconda delle finalità che di volta in volta intende perseguire, in modo esplicito o implicito, attribuisce o meno rilevanza alle cifre decimali e stabilisce se e quando l’arrotondamento vada operato o meno all’unità superiore. La circostanza che il rapporto percentuale tra 60 e 24 (numero dei seggi di consigliere del Comune di Chioggia), non dia un numero intero, ma un numero decimale (14,4) non consente alcun arrotondamento all’unità superiore che si tradurrebbe nel superamento del limite invalicabile del 60% dei seggi da attribuire quale premio di governabilità.

Sentenza Consiglio di Stato N. 1197 del 01.03.2012.

In data 15 e 16 maggio 2011 si sono tenute le consultazioni elettorali per l’elezione diretta del sindaco e il rinnovo del consiglio comunale di Crotone che annovera 32 seggi.

Al turno di ballottaggio, svoltosi il 29 e 30 giugno 2011, è stato eletto sindaco il candidato Peppino Vallone. Alle liste collegate al candidato eletto sindaco sig. Peppino Vallone va assegnato, a termini dell’art. 73, comma 10, del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, il 60% dei seggi complessivi e tale percentuale, rapportata ai 32 seggi complessivi, risulta pari a 19,2.

60% di 32 = 19,2.

40% di 32 = 12,8.

L’Ufficio Elettorale Centrale, ritenendo che tale numero dovesse essere arrotondato per eccesso, ha attribuito 20 seggi alle liste collegate al candidato sindaco eletto.

La minoranza ha impugnato l’atto di proclamazione degli eletti, assumendo che l’arrotondamento del numero di seggi da assegnare alle liste collegate al candidato sindaco eletto, dovesse essere effettuato per difetto. Conseguentemente, a suo dire, il seggio in questione andava attribuito alla minoranza, passando così da 12 a 13 seggi.

Il T.A.R., con sentenza del 27 luglio 2011, disattendendo tutto quant’altro eccepito e richiesto, ha rigettato il ricorso nel merito, ritenendo la tesi del ricorrente non condivisibile, perché essa determinerebbe l’attribuzione alla lista e al gruppo di liste collegate al candidato risultato eletto sindaco, una percentuale di seggi inferiore a quella espressamente prevista dall’art. 73, comma 10.

La minoranza impugna la sentenza del TAR.

L’appellante contesta sostanzialmente l’attribuzione alla coalizione di liste, collegate al sindaco risultato eletto al turno di ballottaggio, di un numero di seggi superiore al 60%, ritenendo tale percentuale un limite massimo e non superabile, per cui l’Ufficio elettorale centrale avrebbe dovuto assegnare alla coalizione di maggioranza 19 dei 32 seggi, arrotondando per difetto la cifra di 19,2.

Sentenza del Consiglio di Stato.

L’assunto non può trovare accoglimento perchè l’ Ufficio elettorale ha applicato correttamente la legge, non potendo, nel caso in questione procedere, così come richiesto dall’appellante, all’arrotondamento per eccesso della cifra decimale se superiore a 50 centesimi e per difetto nel caso contrario. Quando tale criterio è applicabile nelle elezioni amministrative, ciò è espressamente previsto dal T.U.E.L., come esplicitato dall’art. 71, comma 8, relativamente alla elezione del sindaco e del consiglio comunale nei comuni sino a 15000 abitanti (vedi giù); dall’art. 75, comma 8 per la elezione del consiglio provinciale; dall’art. 73, comma 1, per la elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a 15000 abitanti, limitatamente però al numero minimo e massimo dei candidati che devono essere compresi nelle liste elettorali, senza che ciò sia invece previsto in ordine al riparto dei seggi tra le liste che ne hanno titolo.

Come correttamente argomentato dall’Ufficio centrale elettorale, tenuto conto, nel caso in esame, che la percentuale del 60% dei seggi da assegnare in virtù del premio di maggioranza corrisponde a 19,2 consiglieri, l’eventuale arrotondamento per difetto sarebbe contrario alla lettera e alla “ratio” della norma.

Il comma 10 dell’art. 73 del T.U.E.L. impone infatti che la soglia da ritenere tassativa, del 60% dei seggi sia raggiunta comunque, anche in sede di ballottaggio, mentre è utile rilevare che nel caso di elezione del sindaco al primo turno, lo stesso comma prevede che “ alla lista o al gruppo di liste a lui collegate che non abbia già conseguito, ai sensi del comma 8, almeno il 60% dei seggi, ma abbia ottenuto almeno il 40% dei voti validi, viene assegnato il 60% dei seggi…”.

L’arrotondamento per difetto dei seggi da assegnare alla coalizione di liste del candidato sindaco vincente non consentirebbe di raggiungere la percentuale minima di seggi alle stesse riservati dalla legge e ciò non corrisponderebbe né alla “ratio”della norma, nè alla volontà del legislatore, rivolta a perseguire il fine fondamentale della migliore governabilità dei medi e grandi comuni.

L’appello è pertanto infondato e va respinto.

Per finire, riporto la circolare del Ministero dell’Interno, n. 8/2012, che al riguardo, dice: “Sempre in merito all’applicazione dell’art. 73, comma 10, del d.lgs. n. 267/2000, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 01197/2012, ha ulteriormente precisato che, in assenza di specifica disposizione normativa, la percentuale del 60%, da assegnare in virtù del premio di maggioranza, deve essere determinata sempre attraverso l’arrotondamento per eccesso, anche nei casi in cui il numero dei consiglieri da attribuire alla lista o gruppo di liste collegate al sindaco vincente contenga una cifra decimale inferiore ai 50 centesimi. Ciò in quanto l’arrotondamento per difetto dei seggi da assegnare alla lista o gruppo di liste collegate al sindaco vincente non consentirebbe di raggiungere la percentuale minima di seggi alle stesse riservati (60%) e ciò “non corrisponderebbe né alla ratio della norma, né alla volontà del legislatore, rivolta a perseguire il fine fondamentale della migliore governabilità dei medi e grandi comuni”.

A questo punto, c’è tutto l’occorrente per ipotizzare come si potrebbe evolvere la vicenda. Come accennato, non esprimo il mio parere in merito, ma le argomentazioni esaminate, lasciano davvero pochi spazi a dubbi.

Giuseppe Favale

Articolo 71. Testo Unico. Elezione del sindaco e del consiglio comunale nei comuni sino a 15.000 abitanti. Co. 8. Alla lista collegata al candidato alla carica di sindaco che ha riportato il maggior numero di voti sono attribuiti due terzi dei seggi assegnati al consiglio, con arroton­damento all’unità superiore qualora il numero dei consiglieri da assegnare alla lista contenga una cifra decimale superiore a 50 centesimi. I restanti seggi sono ripartiti proporzionalmente fra le altre liste. A tal fine si divide la cifra elettorale di ciascuna lista successivamente per 1, 2, 3, 4,... sino a concorrenza del numero dei seggi da as­segnare e quindi si scelgono, tra i quozienti così ottenuti, i più alti, in numero eguale a quello dei seggi da assegnare, disponendoli in una graduatoria decrescente. Ciascu­na lista ottiene tanti seggi quanti sono i quozienti ad essa appartenenti compresi nella graduatoria. A parità di quoziente, nelle cifre intere e decimali, il posto è attribuito alla lista che ha ottenuto la maggiore cifra elettorale e, a parità di quest’ultima, per sorteggio.